京津冀協同發展背景下社會養老的PPP模式發展思路研究

2020-06-11 08:11:15 《中國集體經濟》 2020年14期

羅小港

摘要:京津冀一體化的協同發展是當前我國的一個重大國家戰略。而隨著我國逐漸步入人口老齡化社會,如何妥善的解決社會養老問題,建設完善的養老體系,這無疑是當前發展工作中的重中之重。在養老機構的建設過程中靈活的運用PPP模式,不僅能夠整合社會資源提高資源的利用率激發民間資本的活力,更能夠提高老人們的養老質量。文章在將京津冀視為一個整體的背景下,考慮利用各個地區不同的資源優勢,為PPP模式營造好的生長環境提出建議,希望發揮PPP模式的優勢,打破京津冀的政策壁壘,促進京津冀協同發展進程,更好的提供養老服務。

關鍵詞:京津冀;PPP模式;養老

一、京津冀地區養老機構PPP模式建設研究的必要性

Public-Private Partnership一詞最早是由英國政府于1982年提出,主要是為了緩解英國當時所面臨的政府負擔過重財政困難的問題,并且同時激發市場資源配置的活力。PPP模式的定義主要分為狹義和廣義兩種,合作方式靈活,資源利用高效,利益風險分擔等特點,是一種值得探索的發展途徑。

(一)緩解北京大城市病的有效措施

北京土地面積有1.641萬平方公里,但是卻承載著2154萬的常住人口。數據顯示,截至2017年,北京的老年人口已達到了364萬人,占全市總人口的比例超過24%,北京的人口老齡化十分嚴重。北京市的老年人口撫養系數達38.1%,即每百名勞動年齡人口至少需撫養38位老人,可見當代青年人父母方面的養老壓力較大。在建設養老機構的過程中,運用PPP的建設模式,更多的引入社會資本,能夠提高養老機構的建設速度和建設的質量。同時利用京津冀協同發展的優惠政策和資源的整合,能夠在一定程度上緩解北京所承載的壓力,緩解大城市病。

(二)京津冀協同發展的必然要求

京津冀協同發展是國家戰略,實現京津冀的協同發展,對于我國經濟和社會的長期穩定發展有重大意義,但是在推進一體化的過程中,各個政府仍存在一定程度的各自為政的現象。京津冀終歸是3個不同的地區,歸屬不同的政府管轄。在具體的政策規定上面還存在著差別,有著不可忽視的政策壁壘。使用PPP模式建設養老機構實際上是一種整合各個地方資源優勢的方法,不僅能夠把蛋糕分得更均勻,更能夠一起把蛋糕做得更大。利用三個地區的不同的資源優勢來互補性的發展養老服務,使得政府和民間可以更好的合作。也使得各個政府以平等的關系共同地參與其中,不僅可以解決養老問題,更可以成為一個削弱政府之間的競爭意識增強合作意識的契機。無論是對于現實問題的解決還是未來的發展,都具有重大意義。

(三)激發民間資本活力

民間資本和民間企業一直是我國較為重要的一部分力量。但是民營企業在我國的養老服務的提供中卻沒有展現出其應有的活力,所占的比例并不算多。我國的養老服務更多的還是依靠政府的力量在提供,而政府的力量終究是有限的。目前的民營養老院所提供的養老服務質量良莠不齊,缺乏統一的硬性標準和監管力量,并且部分民營養老院收費高昂。養老服務的市場屬于有一定公益性質的市場,并不完全是趨利性的。也正因如此,養老服務的提供需要官方和民間力量的共同努力。在養老機構的建設上應用PPP模式,使得政府和民間資本成為伙伴關系,能夠最好的發揮政府的政策和監管優勢以及民間資本的經濟和人才優勢。不僅能解決資金的提供問題,也能進行更好的監管。此舉也可以更好的激發民間資本的活力,構建政府和民間力量合作的良好渠道,更好的發展我國的特色社會主義市場經濟。

二、限制京津冀地區養老機構PPP模式發展的因素

(一)三地政府的發展差距

京津冀組合是兩個直轄市和一個省的組合,政策壁壘不可避免。在推進養老機構的PPP模式應用的過程中,各個地區的利益不能平均分攤和政策的難以統一的矛盾成為了不可忽視的障礙。另外,各個地區的不同的經濟發展水平也并不統一。2017年,北京市的人均GDP為12.9萬元,天津市是11.98萬元,而河北省則僅為4.54萬元,貧富差距顯而易見。三個地區在教育和醫療方面的發展水平也存在較大的差距,這一點從三地的高校數量和三甲醫院數量都可以體現出來。發展的現實差距不僅成為了京津冀一體化的阻礙,也限制了京津冀地區養老服務PPP項目的運行和發展。

(二)缺乏配套措施和政策

我國的PPP項目的發展經歷了爆發式發展到逐漸規范平穩發展的過程。截至2017年9月末,全國入庫項目合計有14220個,累計投資額17.8萬億元。PPP項目增加得過快導致政府需要足夠多的時間來適應市場的種種變化。由于PPP項目的運行的周期較長,從項目的設立到合作伙伴的招標到最后的設施的運營涉及到許多不同的領域,而PPP模式進入我國的時間較短,因此我國在相關的具體管理機構的建立和相關人才的培養方面仍存在巨大的漏洞和缺失。市場的擴大和伙伴類型的增多,必定需要相匹配的運行機制和相關人才及機構,這對我國的政府管理不斷地提出更新更高的要求。這些資源的缺失和管理的漏洞都給PPP在養老方面的應用都造成了極大的阻礙。

(三)民營企業參與的風險

因為民營企業認為參與PPP項目的風險較高,環境具有很大的不確定性,若是草率地參與,極有可能蒙受巨大損失。我國的法律建設落后于當前的PPP發展步伐,而PPP項目所需要簽訂的合約是政府和企業之間的,由于政府身份的尷尬性。合同的雙方是否能真正地平等,合同內容是否受到保護,都是民營企業需要考慮的問題。

(四)老人異地養老意愿不高

由于北京和河北存在一定的經濟發展上的差距、老人們受落地歸根的傳統觀念的影響,以及老人子女多在當地工作的原因。導致老人們對于離開現居住地到異地生活的意愿并不強烈。造成異地養老意愿較低的原因是多方面的,涉及政策交通和文化等各個方面。如果沒有足夠多的老人的遷入,便缺少足夠的市場和消費者,在京津冀地區實行跨區域的PPP養老項目便沒有意義,這給京津冀地區的養老PPP項目造成了較大的阻礙。

三、京津冀地區養老服務PPP項目的發展路徑

(一)互助發展縮小發展差距

要在京津冀地區內發展PPP模式,使政府和民間力量達成合作,首先需要的是使三地政府構建一個良好的合作關系。只有各個政府達成真正的共同發展意愿,站在統一戰線,共同設計京津冀地區的養老服務建設藍圖,協調各個部分的關系,才有可能以京津冀地區為一個整體來運行PPP項目。要協調三個政府之間的關系,首先應該幫助各個政府轉變思維觀念,摒棄之前“各掃門前雪”的觀念,加深共同發展才能共同進步的思想,在涉及資源分配的時候,應有大局觀,從共同利益的角度出發,而不是僅顧自己的“蠅頭小利”。

(二)完善配套機構建設,培養相關人才

PPP模式是首先在歐洲等地得到實施,而后傳入中國,由于我國采用PPP模式進行基礎設施建設的時間較短且國家經濟發展較快。使得現有的政策無法對三地的合作提供指導,缺乏專業的機構和人員對PPP項目進行管理和監督。導致了不可避免的政策和機構上與實際發展之間的脫節。且由于京津冀地區所具有的特殊性,在京津冀地區建設PPP項目所涉及的問題更加的復雜,要想更好的發揮京津冀的地區合作優勢以及PPP模式的優勢,必然需要制定與之相匹配的制度和規定,并且輸出優秀的專業人才。

PPP項目所涉及的領域較多,而一個完整的養老服務的PPP項目,可能涉及包括公共管理、經濟、會計、土木、社會保障、老年服務、風險控制等相關領域。目前我國照顧老人的專職專業人員較少,物以稀為貴,有優秀專業素質且又有豐富經驗的護工一般費用都較為昂貴。同時還存在供不應求的問題。在人才的選擇和培養方面,需要堅持職業化和專業化相結合。著力進行專業技術知識和工作技能培訓,可以在大學或者職業學校中里開設相關的培訓課程,拓寬人才的引進途徑。除了注重年輕一代的人才培養以外,也可以集中對下崗人員或者農村賦閑在家的人員進行專業的培訓,且由政府舉辦相應的專業的考試,考試通過則頒發資格證書。提高工作人員的素質的同時,提高職業準入門檻以保證人員質量。

(三)保證公平性同時靈活選擇合作方式

相互之間平等的合作伙伴關系和完善的法律保障以及合適的運行模式選擇是PPP項目能夠成功的重要基礎保障。在平等的合作關系中,政府不再是高不可攀的主導者,民間力量也不再僅僅是被動地接受政府的命令。完善的法律條例使得民間企業的利益得到有效的保障,降低參與的風險,以激發民間企業的積極性和創造性。而政府也需要轉變角色定位,做到與私營企業、私人投資者平等合作,形成利益共享、風險共擔的公私合作基建投融資模式。

(四)消除政策壁壘鼓勵異地養老

除了傳統思想原因使得老人們不愿意異地養老以外,各個地區的政策差異導致的政策壁壘以及異地養老的成本問題是老人們對異地養老望而卻步的重要原因。PPP項目設立的前提是有足夠的消費者,要發展河北的養老服務業并依靠此舉帶動經濟的發展,促進京津冀進一步的一體化,北京和天津的老人是最理想也是最重要的消費者,他們的意向顯得尤其重要。

應該減少由于異地養老而產生的過多的成本,各地政府應該設置北京和天津老人到河北養老的優惠政策,增大老人異地養老的補貼力度,減少老人異地養老的經濟負擔。積極發展京津冀地區的交通一體化,加強高速公路和鐵路的建設,縮小老人對于異地養老的心理距離和時間成本。對家中有在河北養老的老人的人特別允許探親假,滿足異地養老與老人的精神需求。

四、結語

PPP模式的中心思想是使私營企業和政府建立平等的合作伙伴關系,共同合作解決問題。隨著人口老齡化逐漸加深,政府在養老服務的提供中越發力不從心,引入民間力量分擔政府的養老負擔是大勢所趨。在京津冀地區采用PPP模式為手段提供養老服務不僅可以提高老人的養老質量,更為京津冀三地政府提供和合作的平臺。PPP模式的發展環境還有許多可以完善的地方。這需要政府的努力,完善相關的法律法規,為雙方的合作提供法律上的保障,共同分擔風險同時避免合作中不必要的風險。增強對于PPP項目的管理與監管,減小老人異地養老的阻力。

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(作者單位:燕山大學文法學院)

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